Freitag, 31. März 2017

Steuersenkung als Exportförderung


Deutsche Unternehmen profitieren davon, dass selbst arme Länder ihnen noch Steuervergünstigungen geben, nur um sie anzulocken. Die heute üblichen Steuerabkommen verschieben außerdem eher Gewinne und damit Steuern nach Deutschland als sie in ärmeren Ländern zu lassen. Auch nutzen deutsche Unternehmen Steueroasen, um Steuern zu vermeiden. Reformen der internationalen Besteuerung sind deshalb dringend nötig.

Deutsche Exporte und Auslandsinvestitionen haben viele Voraussetzungen – eine davon ist Steuerpolitik. Zwar wird kein Unternehmen größere Investitionen oder Exporte nur von Steuern abhängig machen, aber die Höhe der Steuern spielt dennoch eine Rolle. Das wird auch im Entwurf des neuen „Marshallplan mit Afrika“ des Entwicklungsministeriums deutlich: Zwar wird die Bedeutung von Steuern für Entwicklung betont und zu Maßnahmen gegen aggressive Steuervermeidung von Unternehmen aufgerufen. Der Plan befürwortet jedoch zugleich „Steueranreize“ und „entwicklungsförderliche Doppelbesteuerungsabkommen“.
Die internationale Steuerpolitik besteht heute vor allem aus diesen rund 3.000 bilateralen Steuerabkommen. Sie regeln die Besteuerung grenzüberschreitender Geschäfte von Unternehmen. Hauptziel ist es, „Doppelbesteuerung“ zu vermeiden. In der Praxis heißt das für ein deutsches Unternehmen meist, dass es für seine Auslandsgeschäfte keine Steuern in Deutschland zahlt, sondern nur in dem Land, wo es seine Geschäfte tätigt. Sofern der Steuersatz im Ausland niedriger ist – was häufig der Fall ist –, spart das Unternehmen Steuern.

Steuerwettbewerb und die unsichtbare Hand des Lobbyismus
Nun kann man es für richtig halten, dass das deutsche Unternehmen nur die ausländische Steuer zahlt. Doch führt das dazu, dass gerade ärmere Staaten ausländisches Kapital über Steuersenkungen anzulocken versuchen. Das reicht von Sonderwirtschaftszonen über reduzierte Sondersteuersätze bis hin zu langfristigen Absprachen über Steuern. In Subsahara-Afrika haben solche Steuererleichterungen stark zugenommen: Gewährten sie 1980 nur 40 Prozent der Staaten, waren es 2005 80 Prozent.
Davon profitiert zum Beispiel der DAX-Konzern HeidelbergCement, der in Tansania in einer Sonderwirtschaftszone aktiv ist. Dort zahlt ein Unternehmen für 10 Jahre weder Steuern auf Gewinne, Dividenden, Zinsen oder Mieteinnahmen noch lokale Steuern. Bei Zöllen, Mehrwertsteuern und Steuern für Rohstoffe gibt es Reduzierungen. Ein anderes Beispiel ist die Firma Bosch, die in Vietnam als „High-Technology“-Hersteller Steuervergünstigungen erhält.
Doch Steuervergünstigungen fallen nicht einfach vom Himmel. Der Direktor von Bosch Vietnam drohte dem vietnamesischen Minister für Planung und Investitionen 2012 damit, dass Bosch sich einen neuen Standort für eine Erweiterung suchen werde, wenn es keine Steuererleichterungen gebe. Bosch hatte in Vietnam bereits über 100 Millionen US-Dollar investiert und stellte eine Erweiterung auf bis zu 322 Millionen US-Dollar in Aussicht.
Ähnlich agierte Siemens in Indien: Die Eröffnung zweier Firmen wurde unverhohlen vom Ausgang einer Steuerreform abhängig gemacht. Wie diese Reform aussehen soll, machte der Vizepräsident von Siemens in Asien klar: Indien solle den Unternehmenssteuersatz auf 25 Prozent senken und seine Steuer auf Dividenden sowie die allgemeine Regel gegen Missbrauch von Steuergesetzen – wie es sie ebenfalls in Deutschland gibt – abschaffen.  

Unfaire Steuerabkommen
Ein anderer Steuernachteil bei Exportgeschäften entsteht ärmeren Staaten dadurch, dass das typische Steuerabkommen mit Deutschland auf einem Muster der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) beruht. Diesem zufolge existiert eine sogenannte „Betriebsstätte“, die besteuert werden kann, erst ab einer recht hohen Schwelle, was Länge und Form der Aktivität angeht. Außerdem sind Quellensteuern auf Zahlungen von Dividenden, Zinsen oder Lizenzgebühren in den Produktionsländern nur begrenzt zulässig. Stattdessen gehen die Gewinne vor allem an die Sitzstaaten der Unternehmen, wo sie dann besteuert werden. Quellensteuern wären aber wichtig für ärmere Länder, wenn dort die Produktion stattfindet. Deshalb haben die Vereinten Nationen (UN) nach der OECD ein eigenes Musterabkommen entwickelt, das eher dem Interesse der Entwicklungsländer dient.
Eine Analyse von WEED (Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung) hat 2013 gezeigt, wie es um die Quellensteuern in deutschen Abkommen mit Entwicklungsländern steht: Der maximal zulässige Steuersatz beträgt im Durchschnitt für Zinsen 7,7 Prozent und für Lizenzgebühren 8,5 Prozent. Diese Sätze sind niedrig im Vergleich zu den rund 30 Prozent Gewinnsteuern, die später in Deutschland bezahlt werden müssen.
Als 2013 vom Finanzministerium erstmals eine „Verhandlungsgrundlage“ für Steuerabkommen veröffentlicht wurde, betonte man als Idealziel eine Null-Besteuerung an der Quelle. Diese lasse sich aber, so das Ministerium damals, bei Entwicklungsländern nicht erreichen, da diese eben ein Interesse an Quellensteuern haben – zumindest möglichst niedrig sollten die Steuern aber ausfallen. Das Ministerium behauptet zwar inzwischen, dass es schon eine spezielle Grundlage für die Verhandlungen mit Entwicklungsländern habe, die stärker auf deren Interessen eingeht, veröffentlichen will sie diese – anders als die allgemeine Verhandlungsgrundlage – aber nicht.
Zum Teil wurden diese Verteilungsprobleme bei den Arbeiten von G20 (Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer) und OECD gegen Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung‘ (englisch BEPS) aufgegriffen: Betriebsstätten sollen nun weiter definiert sein, so dass ein Land besteuern kann, wenn ein Konzern dort nur Logistik oder Warenlager unterhält. Doch die Auseinandersetzung geht weiter: Jetzt muss nämlich noch entschieden werden, welche Gewinne der neuen Betriebsstätte zugeordnet werden, und hierzu wurde bisher bei den G20 keine Einigung zwischen den Schwellen- und Industrieländern erzielt.
Zudem wurde eine Stärkung der Quellensteuern von den G20 nicht grundsätzlich diskutiert, weil sich die Industrieländer verweigerten. Ironischerweise hat die deutsche Regierung im Januar aber ein Gesetz vorgelegt, das für Deutschland die Quellenbesteuerung bei Lizenzen stärken soll. In der Begründung wird beklagt: „Da eine Vielzahl der deutschen Doppelbesteuerungsabkommen einen Nullsteuersatz auf Lizenzzahlungen vorsieht [...], wäre es möglich, dass es multinationalen Unternehmen auch weiterhin gelingen wird, Gewinne durch Lizenzzahlungen auch in solche Staaten zu verlagern.“ Was für Deutschland recht ist, wäre für ärmere Länder nur billig.

Aggressive Steuervermeidung gehört zum Geschäft
Die deutschen Exportunternehmen profitieren nicht nur von den Steuerabkommen. Sie senken ihre Steuern zusätzlich durch aggressive Steuerplanung. Eine Analyse ergab, dass alle DAX-Konzerne und großen deutschen Familienunternehmen Tochterfirmen in Steueroasen haben, vor allem in den Niederlanden, Luxemburg, Irland, der Schweiz, Hongkong und Singapur. Zudem halten viele Unternehmen ihre Töchter in ärmeren Ländern über Töchter in Steueroasen. Zum Beispiel besitzen Siemens, Bosch, Henkel, Continental, BASF, Brenntag und BMW Tochtergesellschaften in Südafrika über irische oder niederländische Töchter. Auch wenn dabei Steuervermeidung im Detail oft nicht zu beweisen ist, gibt es doch viele Hinweise darauf.
Es ist deshalb nicht überraschend, dass deutsche Konzerne häufig in Auseinandersetzungen mit ausländischen Steuerbehörden involviert zu sein scheinen. Auch hier nur einige Beispiele: In Argentinien hatten Volkswagen, Daimler und der Agrarhändler Töpfer lange juristische Auseinandersetzungen, die sie teils verloren haben. BMW soll in Indien 2013 120 Millionen US-Dollar zu wenig an Steuern gezahlt haben, da importierte Autoteile falsch klassifiziert wurden.
Die ärmeren Länder müssen ihren fairen Anteil an den Gewinnen multinationaler Konzerne bekommen, auch auf Kosten des deutschen Exportmodells. Dazu braucht es die Nutzung von UN- statt OECD-Standards, einen Regierungsausschuss zu Steuern bei den Vereinten Nationen, die Schließung aller Steueroasen und stärkere Steuerverwaltungen. Langfristig wäre die Lösung eine Gesamtkonzernsteuer, bei welcher der globale Konzerngewinn ermittelt und anhand von Aktivitätskennzahlen auf die Länder verteilt wird.

Markus Henn und Lisa Metzinger  

Der Artikel ist erstmals erschienen im Rundbrief I / 2017des Forums Umwelt und Entwicklung.: We are the Champions – Exportweltmeister Deutschland: Erfolgsmodell oder Problem für den Rest der Welt?. Dort erschien auch ein Artikel von Markus Meinzer mit dem Titel "Steueroase Deutschland und ihre Wirkung auf den globalen Süden - Wie Deutschland im internationalen Geldwäsche- und Steuerfluchtgeschäft mitmischt".

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